¿Qué ganan los prestatarios? Los determinantes domésticos del financiamiento chino en América Latina, 2008-2019

Por Zara C. Albright

Entre 2008 y 2019, los países de América Latina suscribieron $132 mil millones de créditos de las instituciones chinas para el financiamiento de desarrollo (IFDs) y $155 mil millones del Banco Mundial, incluso las ventanillas del Banco Internacional para la Reconstrucción de Desarrollo y de la Asociación Internacional para el Desarrollo.

La primera figura demuestra las tendencias en los préstamos a países latinoamericanos. En general, los países de la región han suscrito un mayor número de créditos con el Banco Mundial. Aun así, los montos promedios de las principales IFDs chinas, el Banco Chino del Desarrollo (CDB) y el Banco de Exportaciones e Importaciones de China (CHEXIM), han sido mayores.

Figura 1: Préstamos de China y el Banco Mundial a América Latina, 2008-2019

En un nuevo documento de trabajo publicado por el Centro de Políticas de Desarrollo Global de la Universidad de Boston, investigo cuáles son los factores políticos, tanto domésticos como internacionales, y las consideraciones pragmáticas al nivel del proyecto específico que impulsan las decisiones de endeudamiento de los países latinoamericanos entre préstamos chinos y del Banco Mundial. La investigación se basa primeramente en datos cuantitativos sobre las condiciones económicas y políticas de los países de la región. También usa información cualitativa coleccionada a través de entrevistas confidenciales con oficiales en Ecuador entre enero-marzo 2024. Ecuador ha suscrito más préstamos con China que cualquier otro país de la región, y después de Brasil y Venezuela tiene el monto total más grande de créditos chinos. Debido a eso, el documento de trabajo lo analiza como un estudio de caso. Los resultados de la investigación demuestran que mientras las condiciones políticas, como la ideología y perspectiva sobre los Estados Unidos (EEUU), constituyen un marco para estas decisiones, factores pragmáticos, como el sector y el monto de financiamiento necesario, tienen influencia más inmediata en las decisiones.

La gran mayoría de estudios ya hechos sobre el financiamiento global de China, especialmente en América Latina, se han concentrado en China como el actor clave que toma las decisiones, según motivos como objetivos comerciales, la política de una sola China, su reputación como socio, fines geopolíticos y llenando huecos dejados por los EEUU. Muchas veces, estos estudios faltan los posibles motivos por la demanda que podrían tener los países prestatarios para buscar financiamiento de China. Estos motivos podrían incluir por ejemplo las diferencias en las condiciones del préstamo, políticas de gobernanza social y ambiental o las posibles consecuencias distributivas.

Para ampliar esta discusión, esta investigación identifica los factores que inciden en las decisiones de países prestatarios entre subscribir préstamos con las IFDs chinas versus el Banco Mundial, donde los EEUU es el accionista mayor. Sostiene que es necesario complementar los factores de oferta ya establecidas en la literatura con otros factores de demanda para concretar un entendimiento holístico de los determinantes del financiamiento chino de desarrollo en América Latina. Los resultados demuestran que primero, los países pretenden diversificar sus relaciones internacionales más allá de los EEUU a través de préstamos chinos. Segundo, los gobiernos que buscan financiamiento para proyectos grandes de infraestructura que requieren mayores fondos se inclinan a suscribir créditos con China. Tercero, partidos políticos izquierdistas prefieren préstamos de las IFDs chinas que del Banco Mundial.

Las entrevistas realizadas para esta investigación revelan que las necesidades y prioridades de los países prestatarios sí tienen un impacto en la concreción de préstamos, adicional a los efectos de las preferencias que tienen los prestamistas. Oficiales explicaron que a pesar de que observadores desde fuera reclaman que los préstamos que tomó Ecuador resultaron de “presión de China,” (Entrevista #1), de hecho, China “fue muy receptiva a los pedidos [de Ecuador]” (Entrevista #3). Además, mientras las consideraciones de los países prestamistas, como los bases macroeconómicos, el riesgo país y la estabilidad política sí son importantes, los prestamistas no mandan. Países prestatarios también mantienen sus propios objetivos políticos y pragmáticos. La primera tabla enumera las razones más comunes que mencionaron los entrevistados como factores en sus decisiones.

Tabla 1: Resumen de resultados de entrevistas

El análisis estadístico apoya estos resultados también. Consideraciones políticas, tanto domésticas como internacionales, juegan un papel en las decisiones. Ecuador, como varios otros países en la región, buscó “diversificar” sus acreedores más allá de las instituciones financieras tradicionales lideradas por los EEUU, como el Banco Mundial (Entrevista #5). Los resultados cuantitativos demuestran que, al nivel regional, es más probable que los países que se distancian más de los EEUU en los votos de la ONU tomen préstamos de China. Además, mientras crece el poder relativo de China comparado con los EEUU, los países de América Latina se inclinan más a suscribir créditos con China.

Sin embargo, países no responden de manera automática a las condiciones internacionales. La investigación encuentra evidencia que los países con gobiernos izquierdistas favorecen préstamos de China más que los con gobiernos de la derecha. En Ecuador, esta tendencia fue muy destacado durante los gobiernos del presidente Rafael Correa, entre 2007-2017, cuando el país suscribió más de 20 préstamos con China. Varios oficiales entrevistados explicaron que la ideología política izquierdista de los gobiernos de Correa, incluso el modelo de desarrollo liderado por el estado y la afinidad con el movimiento anti-hegemónico de ‘la ola rosa,’ fueron factores claves en las decisiones que tomaron oficiales al momento (Entrevistas #1, #3, #5, #8, #16, #19, #20).

Al nivel del proyecto, tanto los resultados cuantitativos como de las entrevistas subrayan la importancia del sector del proyecto y el monto del financiamiento como factores en las decisiones de países latinoamericanos entre las IFDs chinas y el Banco Mundial. Investigaciones anteriores ya han demostrado el interés chino en financiar proyectos de infraestructura resulta de su propia sobrecapacidad doméstica y conocimiento relevante. No obstante, esta visión queda incompleta sin incorporar las necesidades específicas de los países prestatarios que carecen de infraestructura crítica (Entrevistas #3, #4, #8, #12, #18, #19, #28). En el caso de Ecuador, documentos revisados para esta investigación, como planes nacionales, identificaron energía hidroeléctrica renovable como una prioridad central para financiamiento, y los préstamos de las IFDs chinas fueron “absolutamente claves” para lograrla (Entrevista #5).

Finalmente, entrevistas realizadas para esta investigación proporcionan conocimiento nuevo de como estos grupos de condiciones – macroeconómicos, la política doméstica e internacional y las características de los proyectos – interactúan entre ellos. Oficiales con familiaridad con los procesos de decisiones ecuatorianas explicaron que los factores políticos, sobre todo la ideología y el deseo de distanciarse de los EEUU, establecen el fondo para estas decisiones. Los ministerios gubernamentales recopilan una lista de proyectos prioritarios para financiamiento. Luego, oficiales de alto nivel deciden cuáles serán llevados a cuáles prestamistas (Entrevista #28). Esta discusión política de primera fase también fija las expectativas para el monto del financiamiento (Entrevista #5). Las cuestiones más técnicas como los términos del financiamiento solamente toman un papel central después de estos procesos políticos de alto nivel (Entrevistas #5, #7, #12, #29).

El financiamiento del desarrollo no es exclusivo, lo que significa que países pueden suscribir créditos con varias instituciones prestamistas a la vez. Esta opción de juntar financiamiento de diferentes fuentes da oportunidades de perseguir objetivos múltiples y complementarios a los países prestatarios en América Latina y otras regiones. Entonces en investigaciones futuras sobre los determinantes del financiamiento del desarrollo, de China u otros prestamistas, es necesario incorporar las necesidades y preferencias de los países prestatarios adicional a las prioridades de instituciones prestamistas.

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