Cómo aprovechar la demanda china de materiales de transición de ALC: Se perfila una nueva agenda de investigación

Por Zara C. Albright

La nueva capacidad de generación de energía anual global tendrá que ser un 90 por ciento renovable entre 2022 y 2030 a fin de limitar el calentamiento global a 1,5 °C. Se precisan aumentos significativos en la producción de materiales de transición, especialmente litio y cobre, para apoyar este crecimiento, lo cual conducirá probablemente a un auge de esos materiales.  

La relación entre América Latina y el Caribe (ALC), como el proveedor mayoritario de materiales claves de transición, y China, como la mayor parte interesada en la fabricación y el montaje de energía solar y eólica, constituye una arteria central de la cadena mundial de suministro de energía renovable y probablemente determinará la capacidad de la comunidad mundial para alcanzar sus objetivos energéticos.

¿Cuáles son los factores estructurales y las condiciones del mercado que tienen el potencial de dar forma a un posible auge de los productos básicos que sustentarán futuras transiciones energéticas? ¿Cuáles son las lecciones de gobernanza sobre desarrollo y mitigación de riesgos aprendidas de los anteriores auges de los productos básicos? ¿Y cuál es el papel de las partes interesadas externas, tales como las instituciones multilaterales y las instituciones chinas para el financiamiento del desarrollo, en el apoyo a las instituciones y la creación de cadenas de suministro integradas?

El Grupo de Trabajo sobre Desarrollo y Medio Ambiente en las Américas, convocado en agosto de 2022 por el Centro de Política de Desarrollo Global en la Universidad de Boston, el Centro de Estudios sobre China y Asia-Pacífico de la Universidad del Pacífico (Perú), y el Instituto de Nueva Economía Estructural de la Universidad de Pekín (INSE), se reunió para desarrollar una agenda de investigación orientada a las políticas para abordar los desafíos de gestionar el inminente auge de los materiales de transición. En el seminario participaron 24 miembros del Grupo de Trabajo, en representación de universidades, gobiernos, organizaciones intergubernamentales y organizaciones no gubernamentales.

En un nuevo informe del Grupo de Trabajo se examina el saber ya acumulado que ayude a identificar vacíos de conocimientos, proponiendo así un programa de investigación para colmarlos. En conjunto, el Grupo de Trabajo recomienda encarecidamente que se lleven a cabo investigaciones que superen las fronteras disciplinarias, geográficas e institucionales a fin de aprovechar múltiples fuentes de experiencia y pericia.  

En lo sustantivo, en el informe se señalan tres grandes lagunas de conocimientos, derivadas de las cambiantes condiciones locales, nacionales y globales que enfrentan al próximo auge de los productos básicos, que difieren de los contextos de los auges anteriores. En primer lugar, los cambios en la estructura de la economía global y las cadenas de suministro de materiales de transición plantean problemas a los países de ALC con diferentes capacidades técnicas, financieras y normativas. En segundo lugar, estas nuevas cadenas de suministro y patrones de extracción requieren nuevos marcos de gobernanza para que los países de ALC alcancen los objetivos de desarrollo al tiempo que mitigan los riesgos sociales y ambientales. Tercero, los estados de ALC deben coordinar una sobreabundancia de partes interesadas externas, entre ellas el gobierno chino, actores comerciales chinos, bancos multilaterales de desarrollo (BMD) liderados por Occidente y el Sur, bancos nacionales de desarrollo (BND) e inversores privados occidentales, cada uno con su propia probada experiencia e intereses.  

De cara a una nueva economía mundial, unas nuevas cadenas de suministro y un nuevo entorno geopolítico  

Mientras que los minerales de transición incluyen una amplia variedad de materiales, el informe se centra en dos ejemplos emblemáticos para la relación China-ALC: el cobre, un mineral tradicional con una larga historia de extracción en ALC, y el litio, un nuevo mineral con importantes yacimientos también en la región. Para 2050, se prevé que la demanda mundial de cobre habrá aumentado hasta tres veces y media los niveles de producción de 2010, mientras que la demanda de litio alcanzará entre cuatro y media y 40 veces los niveles de producción de 2018. Los principales factores que impulsan esta expansión son el despliegue de tecnologías de energía renovable, vehículos eléctricos e infraestructura de conectividad, aunque la celeridad y la escala de estas tendencias afectarán significativamente la trayectoria de la demanda. Estas variables desconocidas afectan directamente a los países de ALC, ya que el 64 por ciento del comercio mundial de minerales y concentrados de cobre, así como el 90 por ciento del comercio mundial de litio se originan en la región. Como muestra el Gráfico 1, una parte importante de las exportaciones de ALC de estos minerales está destinada a China. La demanda de China de materiales de transición se deriva de su papel central en las etapas de fabricación y ensamblaje de las principales tecnologías de energía renovable, como la energía solar y eólica. 

Gráfico 1: Comercio mundial de cobre y litio

Cobre                                                                       Litio

La importancia de la relación ALC-China para las cadenas de suministro globales para los materiales de transición es indiscutible, pero sigue habiendo lagunas en cuanto a cómo varios factores estructurales en la economía global y el panorama geopolítico afectarán a estas dinámicas. En primer lugar, hace falta más investigación que vincule las posiciones de los países de ALC como proveedores y la posición de China como importador. En segundo lugar, la variación de las capacidades de los países de ALC para desarrollar nuevas cadenas de suministro exige que se investiguen las oportunidades y barreras para que la región aproveche su potencial poder de mercado. En tercer lugar, los efectos de las tasas de crecimiento lento y la alta inflación en una economía global posterior a la pandemia, junto con la reprimarización en curso en ALC, precisan de investigaciones sobre la manera en que la región puede superar los obstáculos para avanzar en la cadena de valor y prevenir un “síndrome holandés“. En cuarto lugar, se necesita más investigación para entender los impactos localizados de las dinámicas geopolíticas globales, entre ellas las tensiones entre Estados Unidos y China y la guerra de Rusia en Ucrania, en las diferentes etapas de las cadenas de suministro.

Para llenar estas lagunas, el Grupo de Trabajo recomienda que los investigadores hagan un delineamiento de la demanda de materiales de transición en los países de la región para cada uno de los diferentes productos básicos, analicen cómo cada uno de los factores estructurales discutidos interactúan entre sí, y describan los cuellos de botella (y las correspondientes soluciones) que pueden impedir que los países de ALC aprovechen su poder de mercado.

Satisfacer los imperativos de la gobernanza: Impulso al desarrollo y mitigación de riesgos

El Grupo de Trabajo examinó varios marcos normativos que surgieron de los anteriores auges de los productos básicos, con enseñanzas para promover el desarrollo económico y mitigar los riesgos sociales y ambientales. La literatura sobre la maldición de los recursos sugiere que contar con instituciones domésticas fuertes puede reducir problemas como el crecimiento lento, la propensión a búsqueda de rentas y las tendencias autoritarias. Las teorías estructuralistas y de dependencia concebidas por economistas latinoamericanos, debaten el papel del comercio y la inversión extranjera en el desarrollo nacional, enfatizando la necesidad de políticas industriales para aplacar la volatilidad de los precios y la demanda de productos básicos. Los nuevos marcos de justicia climática ponen de relieve la necesidad de políticas sociales sólidas para implementar la toma de decisiones a escala comunitaria y paliar los efectos de las transiciones energéticas en los trabajadores de las industrias de combustibles fósiles. El auge actual de las materias primas también enfrenta el riesgo de las consecuencias económicas negativas que siguieron a los auges anteriores, como la corrupción exacerbada, la fuga de capitales, la extracción ilegal y la explotación laboral, junto con el debilitamiento de la capacidad del estado.

Si bien estas lecciones ofrecen una base importante, se necesitan más investigaciones para aclarar en qué medida se aplican en el contexto de las nuevas cadenas de suministro, los patrones extractivos y los acuerdos sociales y ambientales. Como se muestra en el Cuadro 1, el informe identifica la necesidad de una investigación que combine las perspectivas ‘upstream’ y ‘downstream’ sobre los riesgos de gobernanza, yendo más allá de la investigación existente que se centra en fases individuales de la cadena de suministro. Además, los riesgos ambientales, sociales y económicos que se superponen requieren una investigación interdisciplinaria sobre su potencial para reforzarse o contrarrestarse mutuamente. Por ejemplo, la extracción de litio en América del Sur es extremadamente intensiva en el uso de agua, lo que afecta a los ecosistemas locales, la disponibilidad de agua para las comunidades locales y la sostenibilidad del desarrollo económico basado en el litio. Los países de ALC han tomado medidas para mejorar la gobernanza social y ambiental regional a través de instrumentos como el Acuerdo de Escazú y los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030 de las Naciones Unidas, aunque una investigación futura debería estudiar si los desafíos de gobernanza compartida pueden proporcionar un incentivo suficiente para una integración regional más profunda.

Cuadro 1: La gobernanza del riesgo a lo largo de las cadenas de suministro de materiales de transición

El Grupo de Trabajo recomienda que se lleven a cabo investigaciones en las cuales se evalúen las condiciones en que se aplica o no lo aprendido en materia de políticas derivadas de los auges anteriores en el contexto de las nuevas cadenas de suministro y los acuerdos de gobernanza. Así mismo, investigaciones que determinen políticas y capacidades institucionales más específicas para mitigar óptimamente los tipos de riesgos superpuestos y que identifiquen los distintos interesados y sus motivaciones a nivel local, nacional y regional.

Interesados externos: Aprovechar su pericia y gestionar sagazmente la cooperación intergubernamental

La naturaleza global del auge de los materiales de transición significa que los países de ALC deben navegarse por relaciones complejas con un número cada vez mayor de partes interesadas externas, incluidos los actores del gobierno chino, los actores comerciales chinos, los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) liderados por Occidente y el Sur, los bancos nacionales de desarrollo (BND) y los inversores privados occidentales. En busca de una seguridad energética para China a largo plazo, los actores estatales, como el Banco de Desarrollo de China (CDB), el Banco de Exportaciones e Importaciones de China (CHEXIM) y las principales empresas estatales chinas poseen una considerable experiencia y pericia en el diseño y despliegue de infraestructura de energía renovable. Asimismo, las entidades comerciales chinas han sido una fuente cada vez más importante de inversión extranjera en energía renovable, vehículos eléctricos y electricidad en ALC. En comparación, los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) dirigidos por países occidentales hacen hincapié en el fortalecimiento institucional y el desarrollo de la capacidad técnica para sus prestatarios. Por último, los actores privados occidentales tienden a guiarse por un afán de lucro a corto plazo y, de esta manera, han sido una fuente más variable de capital extranjero en ALC.

El Grupo de Trabajo identificó lagunas de conocimientos relacionadas con la capacidad de los países de ALC para coordinar entre estos interesados externos aprovechando su experiencia y pericia complementarias e incentivándolos a apoyar los objetivos de desarrollo nacionales y regionales. En primer lugar, los actores estatales chinos han reducido el tamaño de sus préstamos en los últimos años, y se necesitará investigar e identificar cómo este nuevo patrón de préstamos afecta el financiamiento disponible para la infraestructura de energía renovable de ALC. En segundo lugar, la investigación debería examinar el impacto potencial de la creciente disposición de las empresas privadas chinas a presentar reclamaciones de solución de controversias entre inversores y Estados (SCIE) en relación con las opciones de los países de ALC de reducir proyectos de combustibles fósiles. En tercer lugar, se necesitan más investigaciones para poner en claro las posibles contribuciones de los nuevos bancos multilaterales de desarrollo (BMD) y los bancos nacionales de desarrollo (BND) liderados por el Sur, como el Banco Asiático de Inversiones en Infraestructura y el Banco de Desarrollo de Brasil (BNDES). En cuarto lugar, los cambiantes compromisos de los inversores occidentales con respecto a la gobernanza ambiental y social exige que se investigue en qué medida sus intereses en beneficiarse de los materiales de transición podrían superar prejuicios a corto plazo que pudieran existir.

Para abordar estas deficiencias, el Grupo de Trabajo recomienda que se investiguen y se midan los respectivos beneficios de los participantes internacionales que los países de ALC a su vez pueden aprovechar en el desarrollo de cadenas de suministro sostenibles. Además, que se evalúe la habilidad de los países de ALC y de las instituciones regionales para negociar entre actores externos competitivos con sede en China y los Estados Unidos. El objetivo es que se evalúe la voluntad de estos actores externos de apoyar las políticas y metas de los países de ALC y que se explore el papel de las instituciones regionales y nacionales de financiación del desarrollo de ALC para coordinar las inversiones externas.

Una agenda de investigación orientada a la formulación de políticas precisa de una colaboración a nivel global. Es decir, una agenda que examine los factores estructurales que afectan a las condiciones del mercado, los retos de la gobernanza para el desarrollo y la mitigación de los riesgos, así como los cambiantes roles de los interesados externos. La investigación debe superar las fronteras disciplinarias entre la ciencia política, la economía, las ciencias ambientales, el comportamiento empresarial y otras disciplinas. Debe incorporar la experiencia y pericia interregional tanto de ALC como de la investigación basada en China. Por último, debe aplicar los instrumentos de investigación empírica rigurosa para responder a las preguntas planteadas por los encargados de formular políticas y comunicar sus conclusiones a los gobiernos, las organizaciones intergubernamentales y las organizaciones no gubernamentales a fin de implementar soluciones respaldadas por la investigación.

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