研究速递｜暑期实地考察：探究中国南方地区的官僚制度与国家能力建设
作者 Yuheng Zhao
国家能力一般指国家征税、执行法律、维持秩序以及提供公共产品的能力。众所周知，富裕的国家的特点是国家能力强，而“失败”的国家则往往国家能力弱。尽管建设一个有效的国家十分重要，但人们对它的构成要素却知之甚少。具体而言，一个有效的国家与长期经济增长之间的存在什么关系，以及如何通过一个运作良好的官僚制度来推进国家能力建设？由于理论上的模糊性和实践中的数据不足，这一问题仍待解答。
与政治家在选民或其上级的支配下的来去匆匆相比，官僚们往往会在自己的岗位上工作很长时间。其中，基层干部和一线服务人员，虽然不直接参与政策制定，但能够决定政策执行的力度。此外，他们能够提供政策实施之前、期间和之后的第一手资料。然而，与政治家相比，关于官僚在发展中作用的研究还远远不够。
现有的关于官僚制度的文献表明，提供激励措施可以提高单个官僚的绩效。然而，研究人员已经认识到，官僚制度不仅是单个个体的集合，而是一个在个体和派别之间存在复杂互动的系统。关于官僚制度如何促进国家层面的结构转型和发展的问题，现有的证据相对有限。由于大规模的随机对照试验很难在如此高的层面上实施，自然实验可能更有助于回答这些问题。
本研究作为波士顿大学全球发展政策研究中心在2022年暑期资助的暑期实地考察研究项目的一部分，主要调查了中国中央人民政府在20世纪50年代初委派的非本地干部（下称 “南下干部”）是如何影响当地的社会经济发展和政策实施的，而这又反过来如何影响了社会资本和信任度。中国的南下干部计划为研究官僚制度提供了一个独特的自然实验样本。
国民党政府在1946-1949年的国共内战中战败后，不久便失去了在中国大陆的统治权。为了迅速填补国民党政府留下的权力空缺，中华人民共和国中央人民政府向新解放的中国南方地区委派了约10万名干部，这是世界上最大的一次官员的政治性迁移。这些南下干部被分配到各级地方政府机构，成为县级领导和基层一线干部。他们在地方行政机构中形成了一个新的干部群体，而这一群体与当地社区的共同利益相对有限。此外，南下干部中大多数人一生都待在了南方。自1950年代以来，南下干部对当地的发展政策作出了极大的贡献，不仅是在经济方面，在卫生、教育、计划生育和其他方面均有影响。
在考虑南下干部委派地时，首选是那些人口众多、资源丰富，或是交通干线和军事枢纽的地区。如果该地区在人民解放军到来之前就已经被游击队占领，则委派较少的南下干部。南下干部和地方干部之间有很多合作。在一些县，南下干部和地方（游击队）干部在1950年代分别担任书记和行政领导，在内战后共同消灭土匪，恢复稳定和生产。然而，这两组干部之间也存在着矛盾。例如，土地改革应该多快实施？南下干部和地方干部的相对力量在各县也有所不同，如果该地之前是被游击队先解放的，那么地方（游击队）干部往往会发挥更重要的作用。
作为研究的一部分，我为中国南方三省（湖南、江西和福建）建立了县级南下干部和其他县级社会经济指标的数据集，并在每个省随机选择了30个县，对受访者的价值观和身份认同进行了调查。我首先研究了南下干部比例的变化是如何影响国家能力在县级层面的建设和发展的。对于一个自上而下制定政策的国家来说，在国家能力建设方面面临着两大挑战：第一，当中央和地方利益发生冲突时，如何确保政策被有效地执行；第二，在缺乏自下而上连任压力的情况下，如何激励地方政府保持其问责制。任命非本地干部可以通过引起政府内部不同派别之间的竞争来提高国家能力。非地方干部更愿意向中央政府表示忠诚，而地方干部则更寻求来自基层的支持。因此，非地方干部占比更高的地区可能会倾向于执行中央政府的政策，而有可能牺牲地方的问责制，这对长期发展的影响是未知的。
对新收集的数据进行的初步分析表明，在其他条件不变的情况下，南下干部比例较高的县往往能更有效地执行有利于中央政府的政策，因为这些县的税收占国内生产总值的比率较高，人口增长率较低。前者是税收工作的一个指标，而后者可能是严格执行独生子女政策的结果。另一方面，南下干部比例较小的县，其政府预算往往更加平衡。在社会资本和信任度方面，来自南下干部较多的县的个人对其家乡以外的人有更高的信任度。
尽管上述分析来自初步的证据，但其显示，南下干部计划对国家能力建设和地区发展可能有着长期的影响。作为一个向地方政府委派非本地干部的官僚制度，它不仅影响了经济成果，而且还可以塑造个人的价值观和信任度。
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Yuheng Zhao是波士顿大学经济学在读博士，也是波士顿大学全球发展政策研究中心2022年暑期实地考察研究员。了解更多关于暑期实地考察研究项目的信息。
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