研究速递| 资源配置和财政分权与中国的经济增长
By Sarah Sklar
自上世纪70年代末改革开放以来，中国的经济表现一直令人瞩目，但全球金融危机后，中国实际GDP增长放缓，未再恢复历史速度。
国际货币基金组织（IMF）财政事务部副部长Marialuz Moreno Badia在最近的“中国与全球发展研究2021年春季研讨会”中，考察了财政分权对中国经济的影响。在她的演讲中，Moreno Badia总结了她近期与Yuheng Zhao和Raphael Lam的工作，并讨论了地方政府的资金缺口如何可能降低了中国的配置效率和生产力。
从20世纪90年代末的银行业危机到全球金融危机期间，中国经济增速提高。学者们认为，一个主要推动力是对有形资本的大规模投资，但全要素生产率（TFPR）的增长也很重要。全要素生产率是衡量经济体将投入转化为产出效率的指标。当产业在配置有形资本方面变得更有效率时，它们可以在不需要额外投入的情况下获得更高的回报和增长。
然而，2008年之后，增长率出现了明显的下降，如下图1所示。
图1： 中国实际GDP增长率，1995-2019（百分比）
来源：Moreno Badia, Zhao 和 Lam（2021）
虽然中国经济增速的下滑很大程度上本质上是周期性的，可归因于全球经济因素，但中国内部的结构性因素也起到了重要作用。特别是，中国的全要素生产率自全球金融危机以来下降了三倍。Moreno Badia的研究旨在探究中国财政分权体系的哪些设计特征可能会对配置效率产生影响。
财政分权会影响配置效率吗?
就支出而言，中国是世界上分权程度最高的经济体，地方政府负责近85%的一般政府预算支出。但矛盾的是，中国在税收收入方面却相对集中。地方政府征收约60%的税收，但他们对税率或税基几乎没有决定权。
1994年，中国改革了税制，提高了中央税收，但大部分公共支出仍由地方政府负责。这一政策变化导致了各省财政赤字的扩大和巨大的纵向失衡（地方政府自身收入和地方支出之间的差距），几乎每个省份的这一失衡都随时间的推移而有所增加，如图2所示。
图2 ：中国各省纵向财政失衡（百分比）
来源：Moreno Badia, Zhao 和 Lam（2021）
Moreno Badia及其团队使用公司层面的数据构建了一个配置效率的度量，并探究了财政分权的程度和地方资金缺口的大小是否会对其产生影响。他们还考虑了政策扭曲、市场不完善以及其他一些可能解释省份间配置效率差异的因素。
他们发现各省之间的效率水平存在很大差异。这些差异整体而言随着时间的推移有所增加，最高效的省份位于中国东部沿海地区，如图3所示。
图3：2007年各省资源配置效率差异
来源：Moreno Badia, Zhao 和 Lam（2021）
图4：2007年中国各部门生产率差异
注：该图绘制了各部门效率最低省份与效率最高省份平均TFPR的比率。
来源：Moreno Badia, Zhao 和 Lam（2021）
在饮料行业，中国效率最低的省份的运营效率大约是中国效率最高的省份的40%。对其他行业而言，效率差距甚至更大。
Moreno Badia发现，纵向失衡和对中央政府转移支付的依赖是解释各省配置效率差异的两个最重要的因素，纵向失衡较小和转移依赖较小的省份比差距较大的省份效率更高。纵向失衡减少一标准差，资源配置效率就可能增加32%。
财政分权如何影响配置效率?
显然，财政分权导致的资金缺口导致了省级分配效率结果的巨大差异，但这一现象的形成机制如何解释呢？Moreno Badia强调了两个关键机制：财务限制和土地市场扭曲。当面临巨大的纵向失衡时，地方政府主要有两种方式来筹集资金提供服务：他们可能会求诸金融市场、使得企业部门在获取金融资源时受到挤占，或者利用土地市场作为收入来源。这两种方式都会造成市场扭曲，降低资源配置效率。
财务限制
Moreno Badia发现，在纵向财政失衡程度较高的省份经营的企业在作出投资决策时，对现金充足程度更敏感。这些公司只有在有足够现金的情况下才进行投资，这表明它们在财务上受到限制。
这一发现对于国有企业和非国有企业同样适用。总地来说，国有企业比非国有企业面临的财务约束更少。然而，在财政失衡严重的省份，食品加工、纺织和制药等部门的国有和非国有企业都面临限制。这表明，财务限制是真实存在的，且与地方政府的资金情况密切相关。文献表明，这种财务限制会造成巨大的生产力损失，表明这可能是财政分权体系造成的重要扭曲。
土地市场扭曲
Moreno Badia还发现，纵向财务失衡程度较高的省份更容易出现土地市场扭曲。
地方政府可以租赁土地作为额外的资金来源。中国有三种土地类型：工业用地、住宅用地和商业用地。工业用地通常以较低的价格出租以吸引投资，但这使得提供工业用地对地方政府而言利润相对较低。Moreno Badia研究了19.2万笔土地交易，发现在纵向失衡严重的省份，工业用地与商业用地或住宅用地的价格比更高。这些土地市场价格扭曲会影响企业的进入和退出，从而导致资源配置效率的降低。
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在先前研究中解释资源配置低效的因素外，Moreno Badia的结论认为，财政分权和地方政府支出与收入之间的巨大差距在中国有着重要影响。不同省份资源配置效率的情况差别很大，她指出，为了减少这些效率低下的情况，中国需要重新审视财政分权制度的设计。