研究速递｜国际货币基金组织借贷降温，中国央行领跑货币互换

作者：Marina Zucker-Marques, Laurissa Mühlich 和 Barbara Fritz

在增长前景黯淡、国际贸易面临前所未有不确定性、且债务偿还压力高企的当下，及时获取金融资源对各国央行和政府至关重要。这既能稳定本国经济，又可确保支持国内事务和优先领域的资金不受影响。这种危机融资来源于所谓的全球金融安全网（GFSN），该网络由国际货币基金组织（IMF）、区域金融安排（RFAs）及央行货币互换协议等机构和机制构成。尽管全球金融安全网是全球金融架构的基石，但自新冠疫情爆发以来，涵盖该网络所有要素的全面系统性分析已日渐式微。

全球金融安全网自2020年持续增强其影响力。然而，由波士顿大学全球发展政策研究中心、柏林自由大学和联合国贸易和发展会议（UNCTAD）联合发布的最新全球金融安全网追踪系统（首创数据互动平台）显示，全球金融安全网的分布高度不均衡——发展中国家总体上，特别是非洲国家，能够获取的融资额度最少，却面临最为严苛的条件。该追踪系统绘制了各国通过全球金融安全网获得实际与历史应急融资安排，以及目前可获取的贷款能力。

最新更新的交互式追踪系统现已展示截至2024年12月的全球金融安全网贷款能力。此外，该系统重点呈现了2024年5月（上次更新）至2025年3月期间签署并启用的融资安排。

自2020年来，全球金融安全网的整体放贷能力显著提升，尤其在新冠疫情期间。但是这种扩张带来了不平等的结果：中等收入国家获得的紧急融资额度最低。低收入国家获得的紧急融资额度相对较高，这一特点在2021年尤为显著，当时国际货币基金组织将这些国家在无条件融资渠道的获取限额提高至配额的150%。不过，对低收入国家来说，大部分可获取的危机融资仍与政策改革要求挂钩，主要来自国际货币基金组织附带条件的常规贷款项目。相反，对高收入国家而言，紧急流动性的主要来源已转向央行之间的货币互换安排，这些资金规模庞大、没有附加条件，并且在危机来临时可以即时动用。

图1：按收入群体划分的全球金融安全网覆盖率（占GDP比例，%）

国际货币基金组织最新动态：普遍不愿申请援助计划

与新冠疫情高峰期国际货币基金组织贷款活动的激增相比，该组织近期的参与度明显降低。2020年，国际货币基金组织批准了163项贷款安排，其中第二季度活动达到峰值，共达成110项新协议（如图2所示）。这一激增反映了全球应对前所未有外部冲击的努力，该时期多数安排来自基金会的无条件贷款窗口，如快速融资工具（RFI）和快速信贷机制（RCF）。相比之下，2024年至2025年3月期间仅发现13项新国际货币基金组织贷款协议，其中非洲9项、拉丁美洲及加勒比地区3项、亚洲1项。在这13项安排中，仅有1项通过无条件快速信贷机制完成（详见下文）。尽管发展中国家公共债务正攀升至历史新高，外债偿付压力也在上升（尤其是在非洲低收入国家），但这些数据表明对国际货币基金组织新资金的需求并未增加。各国之所以对申请国际货币基金组织项目兴致不高，可能是因为该组织所要求的财政调整要求往往会对经济增长、减贫及不平等问题产生负面影响。

图2：按贷款类型划分的国际货币基金组织承诺数量（2020年1月至2025年3月，按季度划分）

在2024年5月至2025年3月的追踪期间，国际货币基金组织批准了超过360亿美元的新贷款（具体详见表1）。其中大部分资金，逾220亿美元，通过附带条件的贷款安排发放，要求受援国实施商定的政策改革。此外，另有两个国家获得了国际货币基金组织的无条件融资渠道：智利以139亿美元额度续签了预防性灵活信贷额度（FCL）；几内亚因燃料库爆炸导致国际收支需求激增，通过快速信贷机制（RCF）获得了7100万美元援助。

表1：经批准的国际货币基金组织安排

区域金融安排最新动态：欧盟宏观金融援助作为关键流动性提供者

自上次全球金融安全网追踪系统更新以来，区域金融安排向五个不同国家提供了七项新的贷款承诺，总额达71亿美元。埃及是最大借款国，通过欧盟宏观金融援助计划获得超过50亿美元，其中一笔于2024年12月拨付，另一笔于2025年3月拨付。

约旦也获得了宏观金融援助的支持，累计承诺金额超过10亿美元。与此同时，马尔代夫从南亚区域合作联盟（SAARC）获得4亿美元资金，厄瓜多尔从拉丁美洲储备基金（FLAR）借款3亿美元，亚美尼亚则从欧亚稳定与发展基金（EFSD）获得1亿美元。

这五个国家均在同时利用区域金融安排的资金，并结合全球金融安全网中的其他流动性来源，例如多个区域融资安排或国际货币基金组织，来应对资金需求。例如，埃及和约旦获得的宏观金融援助是在其先前从阿拉伯货币基金借款的基础上追加的，主要用于履行与国际货币基金组织现有协议相关的偿还义务。

表2：批准的区域金融安排

央行货币互换最新动态：中国人民银行继续作为最大货币互换提供方

截至2025年3月31日，全球共有84项仍在生效的央行货币互换协议。其中30项为无限额安排，即无名义额度限制，仅存在于美国联邦储备委员会与五大发达经济体央行之间：欧洲央行、英国央行、日本银行、加拿大银行及瑞士国家银行。这些互换安排协议的主要目的是在市场压力时期提供流动性支持，是全球金融安全网中的关键组成部分。

除上述无限额安排外，中国是目前最大的货币互换安排提供方。如表3所示，中国人民银行（PBOC）维持着21项有效协议，其中10项与高收入国家签订。这些高收入互换协议通常作为增强离岸人民币（RMB）流动性的机制。其余协议包括6项与中高收入国家签订的协议和5项与中低收入国家签订的协议。这些互换安排日益彰显中国在国际货币体系中的重要作用，构成其更广泛金融外交工具的关键组成部分。然而相较于2024年5月的最新数据，我们观察到中国有效互换协议数量略有下降。此变化源于与阿尔巴尼亚、英国及南非的互换协议到期，且未在本研究截止日期前续签。截至2025年3月，另有若干互换协议到期后未获续签，例如土耳其与阿联酋、卡塔尔的双边互换协议，以及澳大利亚向印尼提供的互换额度。

日本和韩国仍是重要的央行互换协议提供方。日本央行目前有12项有效协议，其中7项与高收入国家签订，3项与中高收入经济体签订，2项与中低收入伙伴签订。韩国维持着8项有效协议，其中高收入国家与中高收入国家各占一半。

但是，获得央行互换安排的渠道仍高度集中于高收入国家。埃塞俄比亚是目前已知的唯一一个拥有有效互换安排的低收入国家。这项由阿拉伯联合酋长国提供的协议，凸显了全球流动性安全网包容性面临的更大挑战。

表3：有效央行货币互换数量及收入群体分布，截至2025年3月31日（与2024年5月数据对比）

从规模来看，除去无限额安排外，其余54条央行货币互换安排共计可提供近1.1万亿美元的流动性。其中高收入国家可获得5210亿美元，中高收入国家约4800亿美元，而中低收入国家仅有980亿美元，低收入国家甚至不足10亿美元。

2024年5月至2025年3月期间，全球金融安全网追踪系统共记录到19项被续签、延长或新建立的互换协议，名义价值合计达2690亿美元。其中18项为续签或延长，包括中国牵头的5项和日本主导的5项。澳大利亚、韩国、马来西亚、印度尼西亚和新加坡也参与了相关活动。该期间仅新增一项协议，即前文提及的阿联酋与埃塞俄比亚之间的互换额度。总体来看，续签活动凸显出这些互换机制仍具重要意义，但新增协议数量有限，也反映出过去一年全球金融安全网扩张的谨慎态势。

结论与政策建议

在全球经济前景不明朗、贸易关系恶化、发展中国家公共债务负担沉重的情况下，建立更具保障力的全球金融安全网已是当务之急。这其中包括提高国际货币基金组织的份额，据我们估算，若要让低收入国家获得与高收入国家相当的融资水平，份额需至少增加127%。此外，全球金融安全网的完善还需建立能及时、灵活、无附加条件地提供应急融资机制，确保发展中国家在遭遇危机时，不必为了应急而被迫牺牲本国的发展优先事项。从实际的危机融资活动来看，央行货币互换仍然为主导力量。全球金融安全网追踪系统显示，在2024年5月至2025年3月期间，新设、续期或延长的货币互换协议总额达2690亿美元；相比之下，区域融资安排仅承诺略超70亿美元，同期国际货币基金组织的新增贷款协议金额为360亿美元。

尽管国际货币基金组织为低收入国家提供了大量紧急融资，但其资金的主要来源是标准的有条件贷款机制，这些机制需要更长时间才能发放，且在政策改革方面要求更高。若国际货币基金组织希望继续作为全球金融安全网的核心机构，如第四次发展筹资问题国际会议（FFD4）成果文件签署方在塞维利亚所承诺的那样，则必须通过维持与新冠疫情期间同等的高额贷款额度，强化面向中低收入国家的无条件快速贷款机制。

另外，央行货币互换和区域融资安排仍是全球金融安全网的重要组成部分，尤其需要在支持发展中国家和新兴市场方面得到进一步强化。由于贷款能力有限，许多成员国将区域融资安排与全球金融安全网相结合使用。要打造一个在危机时期真正有效的全球金融安全网，区域融资安排应当被强化为易于获取的应急融资工具，并与全球金融安全网的其他要素协同运作。

构建更具韧性与公平性的全球金融安全网，必须在其三大支柱——国际货币基金组织融资、央行货币互换安排以及区域金融安排——之间推动协调性的系统改革。唯有通过这种全面包容的改革路径，全球金融安全网才能真正兑现其作为全球危机应对架构的承诺，为各收入水平国家的长期增长与金融稳定持续提供坚实保障。

Barbara Fritz教授任职于柏林自由大学经济系和拉丁美洲研究所。

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