研究速递｜幕后推手：中国商业主权贷款进入非洲发展融资市场

作者：Tianyi Wu

中国在海外开展发展融资的金融机构组成正在发生变化。2000年至2019年间，以中国进出口银行与国家开发银行为主的政策性金融机构主导了中国对非洲的主权贷款，累计承诺在交通、能源及信息通信技术领域投入逾1430亿美元。然而自2018年起，政策性金融机构的承贷规模急剧萎缩，年度放款额从2018年超过280亿美元的峰值，降至2023年的25亿美元。观察者将这一现象解读为战略性收缩、债务困境管理、或是有意推动的结构性调整的佐证。

然而，这一解读忽视了一个关键维度。早在2018年前，中国商业债权人、股权投资人以及债券持有人便已经是中国海外发展融资主体的组成部分。要理解这种多元化趋势，需要超越宏观政策叙事，深入审视项目层面的实际运作。

在我新发表的一篇工作论文中，我聚焦并考察了商业债权人进入非洲市场的过程，使其为这一多元化进程最早的案例之一。2000年至2024年间，超过30家中国商业债权人以单笔贷款协议的形式向非洲各国政府承诺了292亿美元的资金，占同期中国对非主权贷款总量的百分之二十。商业债权人包括中国工商银行等国有商业银行、卖方信贷机构和民营商业银行。

动员资金的中间人

为还原背后运作的全貌，本文追踪了加纳和赞比亚的24笔商业贷款承诺，并与2023年至2025年间访谈了中国、加纳、赞比亚三地共79位利益相关方。本文指出两大机构在动员商业债权人贷款投资中起到了重要的作用。

首先，中国承包企业是重要的项目融资中间人。案例分析显示，在加纳农村，湖南建工集团和中国水电对外公司协助起草了电气化项目提案，为中国贷款方和商务部准备申报材料，并在引荐工行成为意向债权人中起到了核心作用。在赞比亚，特变电工借助自身关系网，将赞比亚国家电力公司与工行牵线搭桥，促成工行在该国首笔主权贷款承诺的落地。在这两个国家，中国水电均以自身资产负债表承担卖方信贷风险，从而撬动工程、采购与施工合同，继而邀请商业债权人进行再融资。以上案例皆表明，通过为项目可行性背书、协助处理审批程序，并提供债权人进入新市场时所缺乏的本地知识，承包企业成功地为贷款方填补了信息缺口。

其次，非洲的职能部委也很重要。加纳能源部与财政部通过国内审批程序和跨部门审议、争取高层政治背书，从而推动提案，使得工行的参与有所进展。赞比亚电力公司将这一模式发展成正式的以承包商主导的贷款模式：将贷款发起职能委托给中国承包商，同时提供任何债权人都不可或缺的主权信用背书。在这两国案例中，非洲政府部门在项目层面构建起债权人无法从既有国家间关系中获取的主权公信力。

两类中间人都无法单独化解信息赤字与信心赤字的困境，而恰恰是他们的协同参与（中国承包企业提供项目知识，非洲政府部门提供主权公信力），才使商业债权人得以入场。这正是现有分析所忽视的重要机制：中国融资模式的演变，不仅源于宏观政策层面的调整，更取决于实地中间人创造的有利条件。

政策启示

对非洲各国政府而言：

目前的中间人模式存在一定项目治理风险。鉴于承包商具有促成交易的商业动机，将贷款发起职能委托给他们会压缩尽职调查的时间，并削弱东道国政府在贷款条款谈判中的溢价能力。工行的放款速度使得其在加纳和赞比亚有足够吸引力，而这也折射出系统性不利于贷款方的选举与商业压力。

非洲各国政府应强化债务管理机构和财政部的独立评估能力，确保对提案的审核与承包商的材料准备同步进行。在赞比亚等已将承包商主导融资模式制度化的国家，出台各部门处理承包商融资提案的正式操作指引，有助于平衡各方的谈判地位。

对国际金融机构而言：

加纳和赞比亚的案例表明，对内部情况更加熟悉的承包商能在交易层面发挥中间人的职能，这是多边开发银行担保、劣后级资金和联合融资安排所无法替代的。具体而言，这些中间人能在在机构与官僚边界之间转译项目提案，在项目层面上构建主权公信力。

对于致力撬动替代性商业投资者的多边开发银行和发展伙伴而言，应更加密切关注交易形成过程中的项目层面政治经济。为东道国增强独立发起、设计、及谈判融资提案能力提供技术帮助，即可降低财政风险，又能保留获取商业资本的渠道。

对追踪中国融资模式的研究者和政策制定者而言：

中间人促成的市场进入与主权债务可持续性之间的关系，仍有待系统性研究。相较于制度化程度更高的政策性金融机构贷款模式，以速度快、非正式为特征的中间人交易模式，可能蕴藏着不同的财政风险。仅追踪贷款总量和国家层面的风险指标，大概只是浮于表面。要完整阐述真实的中国海外融资模式及其演变的背后逻辑和规律，需要了解那些藏在电话与会议室里的交换与共识。

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