研究速递|多边开发银行应参与债务减免:原因以及如何运作

卡里巴湖|图源:Arpit Rastogi via Unsplash

作者:Marina Zucker-Marques

随着发展中国家债务状况不断恶化,正在进行的二十国集团(G20)共同框架内的债务减免谈判不如预期。在诸多延缓债务谈判的问题之中(如国内债务重组、债务可持续性分析信息共享和债务承受能力),多边开发银行(MDBs)是否应参与债务减免尤其引发争议。尽管二十国集团已明确呼吁多边开发银行制定方案来分担债务减免的负担,但至今未有系统性的具体计划出台。

由《促进绿色普惠性复苏的债务减免(DRGR)》项目发布的新报告阐明了多边开发银行应参与债务减免的原因,估算出了其应当承担的负担,并探讨了保持多边开发银行高信用等级的政策方案。

《促进绿色普惠性复苏的债务减免》项目是波士顿大学全球发展政策研究中心、海因里希·伯尔基金会和伦敦大学亚非学院可持续金融中心之间的合作项目,旨在倡导进行全面的债务改革。该项目通过利用严谨的研究,寻求制定系统性方法,与世界各地的政策制定者、思想领袖和民间社会合作,以解决债务危机并推动可持续、低碳经济公正转型。

多边开发银行为何应参与债务减免?

首先,多边开发银行是需要债务重组国家的最大债权人之一。《促进绿色普惠性复苏的债务减免》项目确定有61个国家需要立即关注,这些国家被称为“新共同框架(NCF)国家”。如图1所示,新共同框架国家对多边官方债权人的债务占其公共和公共担保(PPG)外债总额介于50%和75%之间的有16个,超过75%的有11个。因此,如果多边开发银行不参与债务减免,这些国家在债务重组后财政空间也并不会有显著增加。鉴于低收入国家对多边开发银行的债务占比较高(图1,黄色标签),如果多边开发银行不参与债务重新谈判将对最贫穷国家造成尤其严重的影响。

1:新共同框架国家对多边官方债权人的债务存量占其未偿的公共和公共担保外债总额的比例(按收入组别分类)

来源:《促进绿色普惠性复苏的债务减免报告》,2023年。
注:数据截止至2021年12月。

此外,多边开发银行参与债务减免将确保其履行核心职责,即促进经济发展和助力减贫事业,因为债务减免将提升政府在优先领域的投资能力。

第三,多边开发银行的参与符合债务谈判的“公平分担”原则,避免债权人感到彼此之间不平等,并可能带动其他债权人加入谈判。重要的是,它们的参与还有助于为目前陷入僵局的谈判理清思路。

最后,如果多边开发银行不参与债务减免,只会延长全球南方的债务危机,而鉴于其贷款带有优惠性质,它们将为此付出高昂的代价。随着债务危机的蔓延,多边开发银行支出的与债务困境指标相关的赠款越来越多。以世界银行的优惠贷款机构(国际开发协会,IDA)为例: 据我们估算,在2012年至2021年间,一组仅有资格向世界银行国际开发协会借款的国家根据债务可持续性标准从国际开发协会获得的赠款从6亿美元增至49亿美元(或从所获贷款承诺的8%增至36%)。考虑到这些成本,加快债务减免谈判并重新平衡优惠部门的业务模式符合多边开发银行的最佳利益。

多边开发银行将为债务减免承担多少? 

在债务减免进程中商定如何在债权人之间分配负担是一项高度复杂的工作。为在债权人之间实现公平的损失分配,关键在于考虑以下两点:在私营部门贷款实践的定价中计入违约风险,以及官方债权人提供不同程度的优惠条件。为此,《促进绿色普惠性复苏的债务减免报告》提出 “公平”待遇可比性(CoT)原则,将按债权人类别划分的借款成本计算在内。

表1估算了如果新共同框架国家的公共和公共担保外债进行重组,如何在六种债权人类别之间分配负担。我们的实证研究比较了两种待遇可比性方法:一种是“公平”原则,将借款成本和官方贷款机构提供的赠款部分计算在内;另一种是“统一比例”原则,即对所有债权人应用相同的现值折扣。此外,我们还提供了两种债务减免情景:第一种是39%的历史平均比例,第二种是重债穷国(HIPC)倡议期间提供的64%的减免比例。

官方债权人根据“公平”原则所贡献的减免比例相比根据“统一比例”原则更低。例如,新共同框架国家根据“公平”原则并且债务减免39%时(表1,中间栏),多边开发银行(不包括国际开发协会)贡献的减免比例为24%(或减免总额为 333 亿美元),国际开发协会贡献的减免比例为7%(或 35 亿美元)。这意味着,如果采用“公平”待遇可比性原则,多边开发银行(不包括国际开发协会)对债务减免的贡献将减少197亿美元,国际开发协会将减少161亿美元。

根据这一“公平”原则,中国对债务减免的贡献也将从342亿美元降至325亿美元,其他双边官方债权人的贡献将从147亿美元降至129亿美元,巴黎俱乐部成员国的贡献将从213亿美元降至131亿美元。为实现总体所需的债务减免,私人贷款机构的减免比例将从39%增加到50%,即从1617亿美元增加至2093亿美元。

161个新共同框架国家的债权人之间的负担分配(根据不同的待遇可比性原则和减免水平)

注:图表根据世界银行2022年国际债务统计(IDS)和作者计算自行制作。
来源:《促进绿色普惠性复苏的债务减免报告》,2023年。

如果新共同框架国家像重债穷国那样,全球债务减免64%(按现值计算),债权人需要承受的损失如表1右侧所示。国际开发协会按照“公平”待遇可比性原则提供的债务减免为227亿美元(相比“统一比例”原则少了95亿美元),相当于45%的减免比例,而不是64%。多边开发银行(不包括国际开发协会)将贡献754亿美元(55%的减免比例),相比根据“统一比例”原则所需注销的债务金额减少了117亿美元。对于国际开发协会而言,增幅相比减免39%的情况要高得多,因为随着新共同框架国家的债务减免总体增加,其他债权人需要付出更多努力,避免让最不优惠的债权人完全注销债务。

多边开发银行如何在减免债务方面发挥应有作用同时保持信用评级?

多边开发银行的贷款对于支持绿色普惠性发展至关重要。多边开发银行可以为高信用评级的客户提供低利率的融资,无论其是否参与债务减免,都应保留这一职能。

多边开发银行的股东可以考虑三种可能的政策方案以弥补损失,同时在资金方面支持各国重新开始,迈向财政稳健的未来。

第一,捐助国可以通过债务减免信托基金等现有机制为新一轮债务减免做出贡献。该基金可以汇集国际金融机构和各捐助方的资源,从而实现更全面的债务减免。此外,将债务减免设为优惠融资政策的常规组成部分具有关键意义。例如,如能在国际开发协会每次增资时专门拨出一部分用于债务减免,可以确保持续关注减轻发展中国家的债务负担。

第二条可供探索的途径是致力于提升多边开发银行的股本权益。通过提高机构的股本权益,可以留出一部分预防性储备用于债务减免。这种方法不仅能为债务减免提供额外资源,还能保障机构的信用评级。除了增加多边开发银行的实收资本外,还可以考虑混合资本提案,其中包括通过重新调整一小部分外汇储备资产。

最后,正如非洲气候峰会“内罗毕宣言”所呼吁,重新讨论国际金融交易税(IFTT)值得考虑。尽管就政治层面而言颇具挑战,但对各种金融交易征收规划合理的国际金融交易税能产生可观的收入。将这些资金转移到多边开发银行不仅可以支持债务减免,还有助于实现更广泛的发展目标。

简而言之,多边开发银行参与债务减免对于有效解决全球南方日益严峻的债务危机至关重要。而当务之急是在债权人之间公平分配负担,从而推动公平透明的进程并鼓励所有利益攸关方参与其中。提供债务减免诚然会带来成本,但对于债务脆弱国家的长期稳定和发展而言,这将是一项明智的投资。实施政策方案,支持多边开发银行承担这些成本,将是确保各方拥有可持续未来的关键。

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阅读英文报告

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